招商引资协议到底是不是行政协议？——以最高法行政协议典型案例「九鼎公司案」为视角

在实务中，楹庭律师经常接待各地来访的企业，其中不乏将招商引资协议当做民事合同打民事诉讼从而输掉官司的情形，每次看到企业由于诉错了方向损失惨重而感到惋惜，我们楹庭律师事务所主任董国女律师和合伙人路永强律师多次强调招商引资协议属于行政协议，诉讼要走行政诉讼，而且《行政协议司法解释》也明确规定，希望本文能帮到企业别再走错维权路。

一、案件事实

长白山保护开发区池北区管理委员会（下称池北区管委会）通过招商引资引入长白山保护开发区九鼎商砼有限公司（下称九鼎公司）投资建设商砼混凝土搅拌站项目，双方签订了《招商引资协议书》及相关补充协议。协议约定管委会负责为九鼎公司办理前期手续、提供项目用地及协调相关部门审批，九鼎公司则负责投入资金进行建设生产，并享受当地招商引资优惠政策。

后在项目推进过程中，因原选址地块被划入新的环境保护禁建区，不符合环保要求，九鼎公司无法正常投产。九鼎公司多次请求池北区管委会及上级长白山保护开发区管理委员会（下称长白山管委会）履行协议义务，协助重新选址或处理遗留问题，但两管委会未予实质性解决。九鼎公司遂提起行政诉讼，请求判令两管委会履行法定职责，为其办理前期手续及场地选址事宜，或对项目损失依法处理。

一审法院认定案涉协议为行政协议，判决两管委会在六个月内履行职责或处理损失；两管委会不服上诉，二审法院维持原判。

二、法院认为

吉林省高级人民法院（二审）及延边朝鲜族自治州中级人民法院（一审）核心裁判观点如下：

1. 性质认定：案涉《招商引资协议书》是地方政府及其职能部门为实现公共管理职能、公共服务目标（如拉动当地基建、增加税收、促进就业）与投资主体达成的协议，其中包含了行政机关提供优惠政策、办理行政审批、协调用地等具有行政法上权利义务内容的条款，符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条之规定，属于行政协议，而非单纯的民事合同。
2. 履约义务：在因政策及许可标准变化（环保红线调整）导致原协议无法按原址履行的情况下，管委会作为行政协议一方，应本着诚实信用原则依法依约履行相应补救义务。若客观上在辖区内确实无法重新选址、项目无法继续推进，管委会应当对九鼎公司的实际投入与相关损失依法作出处理，避免侵害营商环境。
3. 救济路径：此类纠纷属于行政诉讼受案范围，企业应通过行政诉讼途径寻求救济，而非民事诉讼。

三、法律问题解析

核心法律焦点：招商引资协议何时被认定为行政协议？根据《行政诉讼法》及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，认定行政协议需同时满足四个要素：

• 主体要素：一方必须是行政机关（如开发区管委会、人民政府）。
• 目的要素：为了实现行政管理或者公共服务目标（如区域经济发展、产业调整、环保治理）。
• 内容要素：协议内容具有行政法上的权利义务（如土地出让审批、税费减免承诺、行政许可办理、行政优益权等）。
• 意思要素：双方协商一致订立。

解析：实践中很多招商引资协议混杂了民事条款（如工程建设、买卖、租赁），但只要协议的主导目的在于实现政府职能，且行政机关需运用行政职权（如供地、规划、审批）来履行义务，整体性质即偏向行政协议。最高法院在香港斯托尔实业案（(2017)最高法行再99号）、普天公司诉茂南区政府案中均持此立场——不能仅看名称或个别民事条款，而应综合主要内容判断。

四、律师观点

1. 对企业而言，定性为行政协议是一把双刃剑：

• 利好：纳入行政诉讼意味着可以审查行政机关履约行为的合法性，且行政诉讼中由被告（政府）负主要举证责任；同时《行政协议解释》明确了因公共利益需要导致履行不能时，企业有权请求行政补偿，这比民事违约赔偿中的“可得利益”认定更有利于保护信赖利益。
• 风险：行政机关在行政协议中依法享有单方变更、单方解除的行政优益权（虽受诚信原则限制），企业不能像在民事合同中那样完全自由地主张意思自治，且行政诉讼受起诉期限（通常为6个月）严格限制，稍有不慎易丧失诉权。

2. “迟迟未建设完工”的背景下的定性意义：如果协议被认定为行政协议，企业面对管委会怠于履行“三通一平”、审批办理等义务时，不能直接按民事合同发解除函了事，而应通过提起行政诉讼+申请履职的组合拳施压，同时需注意在行政框架下主张损失扩大部分的止损合理性。

五、实务建议

针对手握招商引资协议、项目停滞的企业，建议在定性问题上采取以下动作：

1. 审查协议文本：重点圈出管委会义务条款——是否涉及“负责征地拆迁”“办理规划许可证”“承诺税收返还”“协调上级审批”等行政职权内容。只要有此类表述，做好按行政协议维权的准备。
2. 固定行政属性证据：保存管委会出具的会议纪要、批复、函复、承诺书等文件（如九鼎公司案中的《关于九鼎商砼混凝土搅拌站项目异地选址的函复》），这些是法庭认定行政协议性质的关键旁证。
3. 谨慎选择救济路径：

• 若协议签订于2015年5月1日（《行政诉讼法》修订实施）之后，且内容具行政属性，直接走行政诉讼更为稳妥，避免先提民事诉讼被驳回消耗时间。
• 若签订于2015年5月1日之前且无明确争议解决约定，目前司法实践尊重当事人初步选择权，但建议优先行政诉讼以覆盖“履职不作为”的审查。

4. 警惕起诉期限：一旦发现管委会明显违约、项目长期烂尾，应立即通过发送律师函、书面催告等方式中断期限并留存送达证据，防止陷入“超过起诉期限被驳回”的被动局面。

六、法律依据

• 《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项：人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的诉讼。
• 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条：行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。
• 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十一条：被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权，导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失，原告请求判令被告给予补偿的，人民法院应予支持。