《特许经营管理办法》由国家发展改革委等六部门于2024年3月28日联合发布，2024年5月1日起施行，核心目标是鼓励社会资本参与基础设施建设运营，平衡特许经营者权益与公共利益。其明确基础设施和公用事业特许经营，是政府通过公开竞争选择法人或其他组织，约定其在一定期限内投资运营项目并获收益的模式，适用范围涵盖交通运输、市政工程、生态保护、能源等多个领域。这为社会资本参与各类基础设施和公用事业项目提供了广阔的空间。

实施方式上，涵盖BOT（建设－运营－移交）、BOOT（建设－拥有－运营－移交）、TOT（转让－运营－移交）等多种模式，这些实施方式为社会资本提供了多样化的参与路径，满足了不同项目的需求和社会资本的投资偏好。同时，办法严禁建设后直接移交或变相逃避运营义务，确保项目完整性、持续性。特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的项目可适当延长，这一规定兼顾了投资者合理收益预期与项目可持续性，例如大型交通基础设施项目可通过长周期收回成本，小型污水处理项目则可灵活设定短期期限。

1.2 对民营经济参与的导向作用

该办法从四方面为民营经济参与提供明确导向：一是将促进民间投资纳入立法目的，新增“政府与社会资本共担风险”原则，降低民营企业投资顾虑，例如污水处理项目中，政府可与企业共同承担原材料价格波动风险；二是强制要求以公开竞争方式选择特许经营者，杜绝单一来源采购、直接委托等规避竞争行为，保障民营企业公平参与机会，如某城市供水项目通过公开招标，让具备技术与成本优势的民营企业成功中标；三是专设鼓励条款，支持民营企业通过直接投资、独资、控股、联合体等多种方式参与项目，适配不同规模企业需求，例如某大型能源项目中，民营企业通过与国企组成联合体实现优势互补、成功中标；四是明确企业通过改善管理、改进技术获得的收益归自身所有，激励民营企业创新提效，如某垃圾处理项目中，民营企业通过引入先进技术降低成本、提高资源回收率，实现收益增长。

该办法对民营经济参与基础设施和公用事业特许经营具有明确的导向作用，为民营经济提供了更多的发展机遇和保障。

《民营经济促进法》于2025年5月20日施行，是我国首部专门保障民营经济发展的基础性法律，立法宗旨是优化民营经济发展环境，保障各类经济组织公平竞争，推动民营经济与民营经济人士“双健康”发展，构建高水平社会主义市场经济体制，发挥民营经济在国民经济和社会发展中的重要作用。

核心条款聚焦三大领域：公平竞争方面，实行全国统一市场准入负面清单制度，清单外领域民营企业可平等进入，严禁歧视性待遇，政府采购与工程招投标不得设置不合理限制；权益保护方面，明确民营企业财产权、经营权、知识产权受法律保护，禁止以行政或刑事手段干预经济纠纷，规范涉案财物扣押冻结程序，同时针对账款拖欠问题，要求国家机关、事业单位、国企及时付款，建立协商调解机制；服务保障方面，要求政府建立民营经济发展协调机制，提供政务、信息、金融、人才等全方位公共服务，健全中小企业服务体系，助力企业提升发展能力。

2.2 对民营经济发展的全面支持

该法从多维度为民营经济发展赋能：市场准入维度，打破“玻璃门”“弹簧门”现象，民营企业可在传统基建与新兴战略产业平等竞争，例如新能源汽车领域，民营企业凭借创新能力迅速崛起；公平竞争维度，通过公平竞争审查制度杜绝排除、限制竞争的政策，例如互联网行业，民营企业在公平环境中创新商业模式，推动行业发展；权益保护维度，严格的产权保护让民营企业家安心投资，知识产权保护力度加大，激励企业加大研发投入、推动产业升级；服务保障维度，政府通过协调机制整合资源，为民营企业提供全方位的服务，创新金融产品和服务，缓解民营企业“融资难、融资贵”问题，完善人才政策为企业吸引留存优秀人才，解决发展痛点。

促进法从多个维度对民营经济发展给予了全面支持，为民营经济的持续健康发展注入了强大动力。

我国产权保护法律体系呈多层次、多维度架构：宪法作为根本大法，明确“公民合法私有财产不受侵犯”，确立产权保护基本原则与价值取向，为其他产权保护法律法规的制定和实施提供了最高法律依据；民法（尤其是《民法典》）发挥核心作用，物权编规范所有权、用益物权、担保物权的设立与行使；债权编保障交易安全；知识产权相关法律（《著作权法》《专利法》《商标法》）分别保护文化创作、科技创新、品牌价值；此外，《公司法》《合伙企业法》保护企业产权，《土地管理法》《农村土地承包法》规范土地权益，最高人民法院司法解释则细化法律适用，形成完整保护框架。

3.2 对民营经济产权的特殊意义

产权保护是民营经济发展的“定心丸”：一是增强投资信心，清晰稳定的产权保护让企业家无需担忧财产被侵犯，可放心投入资金用于研发、设备更新与市场拓展，反之，产权保护不足会导致企业不敢大规模投资，企业发展受限；二是支撑长期发展，明确的产权界定为企业提供稳定经营预期，便于制定长期战略，企业可通过抵押资产融资、转让闲置资产优化配置，同时良好的产权环境能吸引外部投资，助力企业壮大；三是激励创新发展，有效保护创新成果让企业从创新中获得合理回报，例如高科技民营企业凭借专利与技术成果占据市场优势，推动行业技术进步。

《优化营商环境条例》自2020年1月1日起施行，核心目标是持续优化营商环境，解放和发展社会生产力，服务现代化经济体系建设与高质量发展，主要通过三方面举措落地：简化审批流程，推进“放管服”与商事制度改革，压缩企业开办时间，例如部分地区推行“一站式”服务，实现企业开办“一日办结”，降低制度性交易成本；创新监管方式，推行“双随机、一公开”、跨部门联合监管、“互联网+监管”，减少对企业正常经营的干扰，例如“双随机、一公开”避免监管随意性，跨部门联合监管减轻企业多头应对负担；提升政务服务，建设一体化政务服务平台实现“一网通办”，提供政策咨询、法律援助等服务，让企业“少跑腿、数据多跑路”。

4.2 对民营经济营商环境的优化

条例从三方面为民营经济打造更优环境：政策公平层面，明确“权利平等、机会平等、规则平等”，市场准入、政府采购等领域不得设置歧视性条件，保障民营企业公平竞争，例如政府采购严格按“三公”原则招标，避免不合理门槛；政务服务层面，“一网通办”缩短审批时间，政策咨询与法律援助帮助企业防范风险，部分地区设立民营企业24小时服务热线，及时解决企业困难；市场监管层面，新型监管模式减少对企业经营的干扰，“双随机、一公开”避免过度检查与随意处罚，跨部门联合监管整合资源、提高效率，为民营企业营造宽松公平的经营环境。

然而，2012年9月4日，英德市政府发布管道燃气特许经营权招投标公告，华润燃气投资（中国）有限公司（以下简称“华润公司”）中标后，于2013年2月20日与英德市规划和城市综合管理局签订协议，获得包括英红工业园在内的英德管道燃气独家特许经营权（期限30年，至2043年2月20日），华润公司随后成立英德华润燃气有限公司运营项目。中油公司认为政府重复授权侵犯其合法权益，遂提起诉讼，请求法院判令政府继续履行原协议、授予其英红工业园独家经营权，并终止华润公司在该区域的经营活动。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》明确特许经营需遵循“公平、公正、公开”原则，在特许经营期限内，同一区域独家特许经营权具有排他性，且政府需严格履行协议义务。本案中，在英德中油燃气有限公司案中，英德市政府在已授予中油公司英红工业园特许经营权的情况下，再次将该区域权利授予华润公司，明显违反排他性原则与协议约定，构成违约。同时，办法要求政府兼顾公共利益，在本案中，因中油公司与华润公司均已投资建设并供气，简单撤销任一企业经营权会影响公共服务，故需政府通过科学界定经营地域等补救措施，平衡企业权益与公共利益。

2.2 民营经济促进法相关权益分析

《民营经济促进法》核心是保障民营企业公平竞争权与合法权益。中油公司作为民营企业，其与政府签订的特许经营协议受法律保护，政府重复授权行为破坏了公平竞争环境，直接侵害中油公司的公平竞争权。此外，政府未尊重契约精神，违反“不得侵犯民营经济组织合法权益”的规定，未能为民营经济营造稳定可预期的发展环境，与促进法的立法宗旨相悖。

2.3 产权保护与营商环境视角解读

从产权保护看，中油公司通过协议获得的特许经营权属于合法产权范畴，政府重复授权直接侵犯其产权，不仅造成经济损失，还破坏了企业基于产权形成的长期经营预期，影响投资决策。从营商环境看，政府作为规则制定者与维护者，其不诚信行为引发企业经营权争议，增加企业经营风险，导致其他企业对当地投资环境产生担忧，严重破坏了区域营商环境的稳定性与公信力，违背《优化营商环境条例》的要求。

该案判决具有三重深远意义：一是为类似案件提供裁判示范，明确行政机关在基础设施领域重复授予独家特许经营权的行为构成违约，需承担法律责任，统一了司法裁判尺度；二是警示政府强化契约精神，政府在特许经营中需严格依法履职，避免随意变更协议，平衡公共利益与企业权益，同时加强项目监管，确保公共服务质量；三是强化企业维权意识，引导民营企业在参与特许经营时仔细审查协议条款，明确权利义务，权益受损时敢于通过法律途径维权，同时提醒企业遵守市场规则，诚信履行协议。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法（2024 年）》《民营经济促进法》、《产权保护相关法律规定》、《优化营商环境条例》形成互补支撑的协同机制：《基础设施和公用事业特许经营管理办法（2024 年）》从操作层面明确特许经营的范围、模式与竞争规则，为民营企业参与基础设施项目提供具体路径，例如某城市污水处理项目通过该办法规定的公开招标，吸引民营企业中标；《民营经济促进法》从宏观层面保障民营企业公平竞争权，通过负面清单制度消除准入壁垒，与《基础设施和公用事业特许经营管理办法（2024 年）》形成“操作+宏观”的双重保障；产权保护法律为民营企业的项目资产、经营权等提供产权兜底，例如某能源项目中，民营企业依托产权保护法律维护资产权益；《优化营商环境条例》通过简化审批、优化服务降低企业制度性成本，例如“一网通办”缩短特许经营项目审批时间，四者从准入、权益、环境多维度形成政策合力。

1.2 对民营经济发展的综合推动

这些政策法规的协同作用，从三方面推动民营经济发展：市场准入维度，《基础设施和公用事业特许经营管理办法（2024 年）》的竞争规则与《民营经济促进法》的负面清单制度结合，打破基础设施领域的准入限制，例如民营企业可通过特许经营参与高速公路、城市轨道交通项目，拓展发展空间；权益保护维度，产权保护法律与《民营经济促进法》共同保障企业资产安全与公平竞争权、知识产权等。某环保项目中，民营企业凭借知识产权保护避免技术侵权，稳定创新收益；营商环境维度。《优化营商环境条例》与其他政策配合，通过高效监管与优质服务减少企业经营干扰，部分地区设立特许经营项目服务专班，帮助企业解决实施难题，提高项目成功率。这些政策法规的协同作用，促进了民营经济在基础设施特许经营领域的健康发展，推动了民营经济的整体壮大。

政策执行层面主要存在两大问题：一是审批拖延，基础设施特许经营项目涉及多部门审批，部分地方政府办事效率低，导致审批周期长达数月甚至数年，增加企业时间成本，例如某污水处理项目因审批拖延无法按时开工，企业面临经济损失；二是权益落实难，部分政府部门未严格履行特许经营协议，存在随意变更条款、拖欠项目补贴等行为，同时对民营企业的监管存在过度干预现象，限制企业自主经营权，例如某能源项目中，政府未按协议支付补贴，导致企业资金周转困难。

2.2 法律冲突与模糊地带

法律层面的问题主要体现在两方面：一是政策冲突，部分地方政府为维护地方利益，出台与《特许经营管理办法》相悖的政策，例如某城市供水项目未按办法要求公开招标，直接将项目授予当地国企，排斥民营企业参与；二是规定模糊，对于数据产权、知识产权衍生权益等新型产权，现有法律规定不完善，导致民营企业在涉及新型产权的特许经营项目中面临权益界定难题，在大数据基础设施项目中，数据产权归属争议影响项目推进。法律冲突和模糊地带的存在，增加了民营企业参与基础设施特许经营的法律风险和不确定性，阻碍了民营经济的发展。

2.3 民营经济面临的现实障碍

民营企业参与基础设施特许经营还面临三大现实难题：一是融资难，基础设施项目投资大、回报周期长，民营企业因规模小、信用评级低，难以从金融机构获得贷款，例如某高速公路项目中，民营企业因融资不足导致建设滞后；二是人才短缺，基础设施项目需工程、管理、技术等多领域专业人才，民营企业在薪酬待遇、职业发展方面竞争力不足，难以吸引留存优秀人才，某环保项目因缺乏技术人才导致运营效率低下；三是市场歧视，部分招投标项目设置过高资质门槛或业绩要求，变相排除民营企业，例如某市政工程特许经营项目通过高资质条件，仅允许大型国企参与竞争。这些现实障碍严重制约了民营经济在基础设施特许经营领域的发展。

为了充分发挥《基础设施和公用事业特许经营管理办法（2024 年）》《民营经济促进法》《产权保护相关法律规定》以及《优化营商环境条例》等政策法规对民营经济参与基础设施特许经营的协同促进作用，必须加强政策之间的衔接与细化。为强化政策协同，需从两方面入手：一是建立政策协调机制，设立专门的政策协调小组，由涉及民营经济发展和基础设施建设的相关部门人员组成，定期沟通解决政策交叉重叠问题，明确各政策适用范围与优先顺序，避免冲突；二是细化模糊条款，对政策法规中的模糊条款进行明确和细化。在《基础设施和公用事业特许经营管理办法（2024 年）》中，对于一些关键概念和操作流程的规定可能不够清晰，如特许经营项目的评估标准、政府与企业的风险分担机制等。这些模糊条款在实际执行中容易引发争议，影响政策的实施效果。因此，需要通过制定实施细则、发布解释性文件等方式，对这些模糊条款进行明确和细化。可以制定详细的特许经营项目评估指标体系，明确各项指标的权重和评分标准，使评估过程更加科学、公正、透明；明确政府与企业在不同风险情况下的分担比例和责任范围，避免在项目实施过程中出现风险推诿的情况。

1.2 强化监督与执行机制

建立健全政策执行监督体系是确保政策法规有效实施的关键。保障政策落地需构建双重监督体系：一是引入第三方评估，委托独立机构定期评估政府在特许经营项目中的政策执行情况，客观反馈问题并提出改进建议；二是健全公众监督，搭建举报平台，鼓励民营企业与社会公众对政府不当行为（如审批拖延、违约）进行举报，及时处理反馈；同时强化问责机制，明确政策执行不力的具体情形（如故意拖延审批、违规变更协议）与处罚措施（如警告、降职、撤职），对责任人严肃追责。

提升竞争力是民营经济参与基础设施特许经营的关键，需从两方面入手：一是加大创新投入，通过自建研发团队或联合高校、科研机构开展产学研合作攻克技术难题，如污水处理项目中研发新技术提效降本；二是强化企业管理，建立科学制度，引入精益管理等理念优化流程，同时加强人才培养与引进，以高素质团队降本提质。

2.2 积极利用政策红利的建议

民营企业应密切关注政策动态，及时了解政策法规的变化和调整，充分利用政策红利。关注政府发布的基础设施特许经营项目信息，积极参与项目投标。政府会定期发布基础设施特许经营项目的招标公告，民营企业应及时获取这些信息，根据自身实力和发展战略，选择合适的项目进行投标。在投标过程中，要充分展示企业的优势和实力，提高中标概率。

积极争取政策支持，如税收优惠、财政补贴等。政府为了鼓励民营企业参与基础设施特许经营，会出台一系列的政策支持措施，如税收优惠、财政补贴、融资支持等。民营企业应积极了解这些政策支持措施，符合条件的要及时申请，争取获得政策支持。在税收优惠方面，民营企业可以根据相关政策规定，申请享受税收减免、税收抵扣等优惠政策，降低企业的税负；在财政补贴方面，民营企业可以申请获得项目建设补贴、运营补贴等，缓解企业的资金压力。通过积极争取政策支持，民营企业可以降低成本，提高盈利能力，实现更好的发展。

在实践中，仍然存在政策执行不到位、法律冲突与模糊地带以及民营经济面临现实障碍等问题。为了进一步促进民营经济在基础设施特许经营领域的发展，我们提出了加强政策衔接与细化、强化监督与执行机制等完善建议，同时也为民营经济自身发展提供了提升竞争力和积极利用政策红利的策略。

展望未来，随着政策环境的持续优化和民营经济自身竞争力的不断提升，民营经济在基础设施特许经营领域将迎来更广阔的发展空间。民营经济的参与将为基础设施建设注入新的活力和创新思维，提高公共服务的质量和效率，促进经济社会的可持续发展。我们期待政府能够持续完善政策法规，加强政策执行和监督，为民营经济创造更加公平、透明、可预期的发展环境；也希望民营企业能够抓住机遇，积极提升自身竞争力，充分利用政策红利，在基础设施特许经营领域实现更大的发展，为我国经济社会发展做出更大的贡献。