案件要点

2000年，湖北某市国企改革脱困领导小组批复同意解散某企业集团总公司并组建新公司，明确由新公司承担3155.7万元负资产，用土地出让金及上缴税费弥补。后因安置政策调整，负资产增至3527.7万元。2012年该市拨付1079.7万元后，剩余2448万元未予弥补。2020年市政府专题会议确定按1843.88万元的60%弥补，但方案未落实，公司遂向省人民政府申请行政复议。

复议机构审查认为，市国企改革脱困领导小组作为市政府设立的临时机构，其《改革方案批复》的法律责任应由市政府承担。该批复明确以土地出让金及税费弥补负资产，已构成行政允诺行为，2020年会议意见亦构成新的行政允诺。基于诚信原则与依法行政要求，市政府负有履行允诺的法定职责。复议机构通过释法说理促成双方协商意愿，搭建调解平台并向市政府发出《行政复议情况告知书》，最终推动双方签订新的补偿协议，公司自愿撤回复议申请，行政复议终止。

本案明确了行政允诺属于行政复议范围，政府作出的承诺不可随意变更，纠治了”新官不理旧账”积弊。楹庭律师提示，企业因国企改制遗留问题与行政机关产生争议时，应善用行政复议调解机制，推动行政机关守信践诺，维护自身合法权益。

某公司认为湖北省某市人民政府未履行弥补负资产职责行政复议案

【关键词】

国企改革 行政允诺 政府诚信 调解 补偿协议

【基本案情】

2000年，某市国有企业改革脱困领导小组办公室作出《改革方案批复》，同意解散某企业集团总公司并组建新公司（本案申请人），明确由申请人承担3155.7万元负资产，并用土地出让金及上缴的所得税、地方留成增值税弥补申请人。后因安置政策调整，申请人承担负资产增至3527.7万元。2012年，该市从第一宗土地出让金中拨付1079.7万元用于弥补负资产。2016年第二宗土地收储时，申请人申请解决剩余的2448万元负资产，市土地资产管理委员会决定，由市国资委牵头，组织财政、审计部门对申请人负资产重新认定后再研究处理。市国资委委托的某会计师事务所评估认定剩余负资产为1843.88万元，但审计部门存在不同意见。2020年5月，被申请人某市人民政府召开专题会议，确定剩余未弥补负资产按1843.88万元的60%弥补申请人。之后，申请人按此方案请求被申请人弥补未得到落实，遂于2024年4月22日向省人民政府申请行政复议。

【复议办理】

行政复议机构审查认为，本案争议焦点为行政允诺是否属于行政复议范围以及被申请人是否负有弥补负资产的职责。经查，某市国有企业改革脱困领导小组作为市政府设立的临时机构，其办公室作出《改革方案批复》的法律责任应由市政府承担。该批复明确以土地出让金及企业上缴税费弥补申请人负资产，已构成行政允诺行为，2020年5月市政府形成的意见虽未明确履行期限，亦已构成新的行政允诺。基于诚信原则与依法行政要求，市政府负有履行允诺的法定职责。行政复议机构在听证审理中，通过释法说理促成双方达成协商意愿，会后搭建调解平台并向市政府发出《行政复议情况告知书》，阐明法律责任，最终推动双方签订新的补偿协议，使纠纷得以实质化解。申请人自愿撤回行政复议申请，行政复议终止。

【典型意义】

国有企业改制是深化经济体制改革、推动国有经济高质量发展的关键举措，妥善解决国企改制遗留问题，对建设诚信政府、优化法治化营商环境具有重要意义。本案中，行政复议机构通过明确行政主体责任、审查行政允诺效力，倒逼行政机关严格履行行政允诺职责，解决了多年未有效解决的改制遗留问题，纠治了“新官不理旧账”的积弊，发挥了法治固根本、稳预期、利长远的作用。同时，行政复议机构发挥行政复议调解优势，通过释法说理、搭建调解平台、发送法律风险告知书等方式，推动政企双方达成补偿协议，推动政府履行多年未落实的补偿承诺，既维护企业合法权益，又释明“行政允诺不可随意变更”的规则，推动政府守信践诺，为构建稳定公平透明的法治化营商环境提供法治保障。

【专家点评】

行政复议中行政允诺争议的实质化解——某公司认为湖北省某市人民政府未履行弥补负资产职责行政复议案

广东外语外贸大学党委书记、教授　石佑启

实质化解行政允诺争议是打造诚信政府，助推市场化、法治化、国际化一流营商环境建设的必然要求。以发挥化解行政争议的主渠道作用为导向，行政复议应对如何实质化解行政允诺争议作出回应。这本质上涉及行政复议范围厘定、行政复议解纷方式选择、行政复议社会效果评估等基本问题的认知和把握。本案中，复议机关受理国企改制中产生的行政允诺争议，并采取行政调解的方式使纠纷得以高效实质解决，对于今后依托行政复议化解同类行政允诺争议具有示范价值和指导意义。

一方面，将行政允诺争议纳入行政复议范围有利于发挥行政复议主渠道作用。本案争议的关键问题为行政允诺争议是否应纳入行政复议范围。解答这一问题的核心在于对行政允诺是否属于行政复议法第二条规定的“行政行为”，以及是否能够被行政复议法第十一条第十五项规定的“其他行政行为”所包容作出判断。2004年，最高人民法院发布的《关于规范行政案件案由的通知》（法发〔2004〕2号）将行政允诺作为类型化行政行为，并明确将行政允诺争议纳入行政诉讼受案范围；2009年，《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》（法发〔2009〕54号）对依法积极受理行政允诺案件作出指示。目前，理论上对“行政允诺属于行政行为”的界定并无过多争议，围绕行政允诺产生的分歧主要聚焦于面向不特定主体作出的承诺是否属于行政允诺，行政允诺与行政奖励、行政补助等相关行为的界分，行政允诺的司法审查方式等领域。本案中的《改革方案批复》明确以土地出让金及企业上缴税费弥补申请人负资产，属于典型的向特定相对人作出履行义务承诺的行政允诺行为，将其纳入行政复议范围，有利于进一步发挥行政复议在解决行政允诺争议中的主渠道作用，积极督促政府守信践诺，对其他复议机关受理行政允诺争议能够起到较为明确的指导和借鉴作用。

另一方面，在行政允诺复议案件中采用调解方式有利于高效实质化解争议。行政复议法第五条规定了行政复议机关办理行政复议案件可以进行调解，并设定了适用调解的基本条件和禁止性条款。实践中，行政允诺广泛出现在招商引资、服务供给、人才引进等领域，主要指政府为了更好地实现行政目标，提高行政活动的可接受度而在自身职能范围内和不违反法律法规禁止性规定的情况下作出的给付性承诺。其与传统政府为维护社会公共秩序作出的行政许可、处罚、强制等负担行政行为在行政目标、裁量空间、限制条款等方面存在本质区别。后者往往要受到严格意义上的依法行政原则和具体裁量基准的约束，其相关争议在行政复议中适用调解的空间有限。相反，调解在行政允诺复议案件中具有相对充足的适用空间。尤其是，针对行政允诺是基于行政机关与相对人双方意思表示一致作出的情形，采用调解方式实际上推动了争议双方重新回到协商轨道，通过订立出彼此都能接受的调解方案，实质化解行政允诺争议。因此，本案中，复议机关立足市政府作出行政允诺的具体情形，充分利用各种方式促成调解，推动政企双方达成补偿协议，既强化了对行政机关履行承诺的监督，又兼顾了争议双方的实际情况，高效化解行政争议，维护企业合法权益，优化了当地法治化营商环境，也为其他复议机关实质化解同类争议提供了重要参考。

当然，在行政允诺复议案件中是否采用调解方式，以及采用何种方式促成调解一定程度上还取决于对复议可能产生的社会效果进行评估。复议机关不仅应从高效便民的维度突出行政复议之于行政诉讼的优势，还要体现对政府是否构成允诺及政府履约能力的现实考量；不仅要审查和遵从争议双方的合意，还要强调对诚实守信这一行政法基本原则的坚守。