矿山老板们，提醒你们一个硬事实——从今天算起，地下矿山只剩不到10个月，必须在2027年5月1日前完成自建队伍或整体托管。露天矿山2028年5月1日前完成。这不是建议，这是红线。

前几天，国家矿山安全监察局官网全文发布了78号文的答记者问，裴文田把政策的来龙去脉、基层的困惑、过渡期怎么把握，讲得比文件本身更透。我今天把这份答记者问掰开揉碎，帮你看清到底发生了什么、你该做什么。

一、乱象的本质：谁都有责任、谁都不负责

长期以来，非煤矿山大量依赖外包队伍干采掘作业。三个老问题大家都知道——从业人员流动性大、安全素质参差不齐、生产组织混乱。

但真正致命的，是事故暴露出来的深层问题：外包单位挂靠资质承揽工程、违法分包转包、以包代管、包而不管、双方安全生产责任悬空。

领导用一句话概括了这种乱象的本质——”谁都有责任、谁都不负责”。

这句话点到了根子上。外包模式最大的问题不是队伍不行，是责任悬空。出了事，矿主说”我包出去了”，施工单位说”我只是干活”，谁都不认账。78号文要解决的，就是把这个窟窿堵上。

二、三个转变：读懂78号文的钥匙

领导把政策目标总结为三个转变——

从”包出去”向”管起来”转变。以前矿主的心态是”把活包出去就不管了”，现在必须管起来，施工队伍的安全、培训、管理，矿主必须承担主体责任。

从”有人干”向”专业干”转变。不是随便找人干活就行，必须有专业队伍、专业管理、专业培训。井下不得使用劳务派遣工，这条78号文反复强调，答记者问再次点名，没有过渡空间。

从”责任不清”向”各负其责”转变。矿主、施工单位、监管方，各自的责任边界要划清楚。领导把核心内容概括为四句话：一个目标、两大路径、四种自建形式、三项管控规范。文件里的每一条规定，都是奔着这三个转变去的。

三、两条路：自建还是托管，你只能选一条

78号文给了两条路径——自建采掘施工队伍，或者整体托管。二选一，没有第三条路。

但领导说了一句有倾向性的话：从矿山安全高质量发展和培育自有产业工人队伍的角度，鼓励非煤矿山采用自建形式。

鼓励自建，不是强制自建，但态度很明确。你如果能自建，尽量自建。这是政策导向，也是未来监管检查时的考量因素。

自建队伍有四种形式，任选其一：

第一种，自己招人。非煤矿山直接招聘采掘施工人员，纳入矿方管理体系。

第二种，整建制接收。把现有施工单位的人员整体接收过来，变成自己的队伍。

第三种，合资组建控股公司。和施工单位共同出资，组建由非煤矿山控股的具有法人资格的专业化公司。

第四种，用上级公司的专业化队伍。如果你的矿属于某个大集团，可以用同属一家上级公司的专业化施工队伍。

领导特意说明，四种形式各有特点，矿方可以根据自身规模、资源禀赋、管理能力自主选择，灵活操作。

整体托管这条路也有严格限制：承托方原则上必须是大型非煤矿山企业或矿山工程总承包一级及以上资质，严禁再分包转包。托管不是换个外包方继续包出去，是把整个采掘作业交给一个有实力的专业机构统一管理。

四、两个基层最关心的问题，都回应了

第一个问题：安全生产许可证怎么办？

78号文里两次提到”按规定办理安全生产许可证”，涉及组建控股公司和整体托管两种形式。这两种形式需要重新组建机构、重新配备人员，必须通过办安许证确保达到安全生产要求。

但现行的《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》没有明确的办证流程规定。裴文田的解释是：正在同步修订《办法》，针对这两种形式的办证要求会在修订后的《办法》中予以明确。

说白了，办证流程还在路上，但方向已经定了。准备走控股公司或整体托管路线的矿，要盯紧《办法》修订进展。早关注、早准备，别等节点到了才发现证办不下来。

第二个问题：2013年的旧规和78号文不一致，怎么把握？

2013年公布、2015年修正的《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》，是基于当时允许外包的前提出台的。78号文明确只能自建或整体托管，两者确实存在冲突。

领导的回应很干脆：旧规的修订和废止需要很长过程，但非煤矿山应严格按照两办《意见》的要求，在规定时限前依据78号文明确的方式，要么自建、要么整体托管。

翻译成大白话——别拿2013年的旧规当挡箭牌，以78号文为准。

五、过渡期最大的风险：最后的疯狂

领导用了”一分部署，九分落实”来强调执行，明确了三方面责任——

企业主体责任：尽快明确施工队伍组织方式，明确实施路径，倒排时间节点，实施挂图作战。”挂图作战”四个字，说明监管层要的不是口号，是看得见的进度表。

属地监管责任：全面摸清辖区外包工程管理现状，建立台账、动态跟踪，既要帮助解决困难，又要高度警惕过渡期内”最后的疯狂”。

“最后的疯狂”指什么？就是那些之前已签订外包协议的施工单位，在过渡期内为了赶工期、赚最后一波钱，可能放松安全管理、违规作业。这是监管层预判的高风险点。

如果你矿上现在还有外包施工单位在作业，过渡期内必须盯紧他们的安全管理和作业规范。施工单位赶工出事，责任算到矿主头上。

国家监察责任：各省级局把规范施工队伍作为监察督政重点，对工作推进不力或进展缓慢的地区，依法向地方行政机关提出意见建议。

六、给非煤矿老板的五个判断

第一，时间节点是硬的，没有商量余地。地下矿山2027年5月1日，露天矿山2028年5月1日。从现在算，地下矿山只剩不到10个月。

第二，政策鼓励自建，姿态要读懂。鼓励不是强制，但能自建的尽量自建，这是政策导向，也是未来监管检查时的考量因素。

第三，井下劳务派遣工必须清零。78号文反复强调，答记者问再次点名，没有过渡空间。

第四，盯紧安全生产许可证实施办法修订。走控股公司或整体托管路线的，办证流程要等《办法》修订落地。早关注、早准备。

第五，警惕自己矿上的”最后的疯狂”。过渡期内，外包施工单位赶工出事，责任算到矿主头上。

楹庭律师建议

78号文答记者问释放的信号很明确：非煤矿山的施工队伍管理，正在从”谁都有责任、谁都不负责”的旧格局，转向”各负其责”的新秩序。

过渡期是给企业准备的整改时间，不是给违规留的最后窗口。

读懂三个转变，盯紧两个节点，管好一支队伍——这是78号文给每一位非煤矿老板的功课。

如果你的矿还在用外包队伍，现在就该做三件事：第一，确定走自建还是托管路线；第二，倒排时间节点，挂图作战；第三，过渡期内对外包队伍的安全管理加码盯紧，别让”最后的疯狂”发生在你矿上。

时间不等人，红线不商量。

以下是答记者问全文

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国家矿山安全监察局有关负责人就

《关于规范金属非金属生产矿山采掘（剥）

施工队伍的意见》答记者问

近日，国家矿山安全监察局出台了《关于规范金属非金属生产矿山采掘（剥）施工队伍的意见》（以下简称《意见》），为更好理解和执行《意见》，国家矿山安全监察局党组成员、副局长裴文田就《意见》相关问题回答了记者提问。

问：请介绍一下《意见》出台的背景意义？

答：安全生产事关人民群众生命财产安全和经济社会稳定大局。近年来，金属非金属矿山（以下简称非煤矿山）安全生产形势总体稳定好转，但长期以来，非煤矿山大量依赖外包队伍进行采掘作业，由此引发了非煤矿山从业人员流动性大、安全素质参差不齐、生产组织混乱等问题，给安全生产埋下巨大隐患，特别是一些非煤矿山事故暴露出外包单位挂靠资质承揽工程、违法分包转包、以包代管、包而不管、双方安全生产责任悬空等突出问题，严重制约非煤矿山安全高质量发展。

基于此，2023年，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于进一步加强矿山安全生产工作的意见》（以下简称两办《意见》），其中在“规范非煤矿山外包工程管理”部分明确提出“生产矿山建立本单位采掘（剥）施工队伍或者委托具备相应条件的企业整体管理”，从顶层设计上为规范非煤矿山外包工程管理指明了方向，但实践中，不少非煤矿山企业反映自建队伍“怎么建”、委托整体管理“怎么托”缺乏具体路径和操作指南，基层监管执法也缺少明确的政策依据。

因此，我们制定出台《意见》，就是要将党中央、国务院的决策部署细化为可操作、可落地的制度安排，从源头上规范非煤矿山采掘（剥）施工队伍管理，推动非煤矿山企业真正扛起安全生产主体责任，从根本上改变“谁都有责任、谁都不负责”的乱象，切实提升非煤矿山安全管理水平，坚决防范遏制重特大事故发生。

问：《意见》制定过程中坚持的原则有哪些？

答：《意见》的制定始终坚持三个原则。一是坚持依法依规。严格以两办《意见》为依据，将其中“建立本单位采掘（剥）施工队伍或者委托具备相应条件的企业整体管理”两种情形进行政策细化，同时与《安全生产法》等法律法规中关于规范发包、承包管理的相关规定做好衔接，确保每一项措施于法有据。二是坚持问题导向。《意见》不是为了规范而规范，而是奔着问题去、盯着问题改。针对事故和执法检查中暴露出的非煤矿山外包队伍多、生产组织混乱、以包代管、包而不管、未对承包方实施统一管理等问题，逐一研究对策，从制度层面堵漏洞、补短板。比如，明确自建队伍的四种具体形式，就是回应基层“不知道怎么办”的困惑；严格承托方准入条件和禁止分包转包，就是为了堵住“草台班子”钻空子的路。三是坚持实事求是。全国非煤矿山点多面广、规模不一、矿种多样，发展不平衡不充分。我们充分考虑了大、中、小型非煤矿山的不同承受能力，考虑了央企、国企、民营企业的不同实际情况，也充分考虑了当前从业人员队伍的现实状况，在政策设计上，给予了企业合理的选择空间和过渡时间。比如，在设置时限要求时区分了地下矿山和露天矿山，在准入条件上区分了普通矿山和灾害严重矿山，目的就是既要有序规范，又要确保政策能够落地见效，不搞“一刀切”。

问：请介绍一下《意见》起草的过程？

答：《意见》是在广泛调研、充分论证、反复征求意见的基础上形成的，凝聚了各方共识，起草过程大致可分三个阶段。一是深入调研摸底。从2025年10月起，我们先后赴辽宁、北京、安徽、山东、上海等5个省（市），组织112家不同性质、不同规模、不同矿种的企业和单位开展座谈研讨，既听取了监管监察部门和行业协会的意见，也面对面了解了非煤矿山企业和施工队伍的诉求和困难。通过调研，基本摸清了当前非煤矿山采掘（剥）施工队伍的组织形式、存在问题和企业真实想法，同时，调研过程中我们也在不断统一思想、凝聚共识，为文件起草打下了坚实基础。二是广泛征求意见。在充分调研基础上，集中起草了《意见（初稿）》后，充分征求了各级矿山安全监管监察部门、有关非煤矿山企业的意见，并面向社会公开征求意见。对收到的各类意见建议进行了充分研究论证，广泛采纳合理意见，并根据各方意见反复修改完善。三是严格出台程序。我们严格按规范性文件制发程序，履行了合法性审核、政策措施公平竞争审查、下发文件与为基层减负一致性评估、与宏观政策取向一致性评估，并经局务会议审议通过，确保《意见》的合法性、科学性和可操作性。可以说，整个过程严谨规范、公开透明，严格遵守了科学决策、民主决策、依法决策的要求。

问：《意见》的主要内容有哪些？

答：《意见》共5个部分、12条，核心内容可以用“一个目标、两大路径、四种自建形式、三项管控规范”来概括。

“一个目标”：就是明确了时间节点。2027年5月1日前完成非煤地下生产矿山、2028年5月1日前完成非煤露天生产矿山自建队伍或者委托具备相应条件的企业整体管理（以下简称整体托管），推动非煤矿山安全管理水平和从业人员素质显著提升。

“两大路径”：就是非煤矿山可以根据自身实际，选择自建采掘（剥）施工队伍或者整体托管，这两大路径都是落实两办《意见》规定的合法方式，当然，从矿山安全高质量发展和培育矿山自有产业工人队伍的角度，我们鼓励非煤矿山采用自建采掘（剥）队伍这种形式。

“四种自建形式”：就是明确了自建队伍的四种具体形式：一是非煤矿山自招采掘（剥）施工人员；二是整建制接收现有采掘（剥）施工单位人员；三是与采掘（剥）施工单位共同出资组建由非煤矿山控股的具有法人资格的专业化公司；四是使用同属一家上级公司的专业化施工队伍。这四种形式各有特点，非煤矿山可以根据自身规模、资源禀赋、管理能力等因素自主选择，灵活操作。

“三项管控规范”：一是在自建队伍方面，对四种形式分别明确了人员招聘、合同签订、培训教育、机构配备、制度建设等要求，特别强调井下不得使用劳务派遣工；二是在整体托管方面，明确了托管范围、承托方准入条件和双方安全生产责任，要求承托方原则上为大型非煤矿山企业或具有矿山工程施工总承包一级及以上资质的企业，严禁将整体托管的非煤矿山再进行分包、转包；三是在组织实施方面，明确了非煤矿山企业主体责任、地方监管责任和国家监察责任，形成了闭环管理。

问：《意见》中两次提到需要按规定办理安全生产许可证，企业要怎么办理？

答：你看得很细致，《意见》中规定采用自建队伍情形中“组建具有法人资格的公司”或者采用整体托管形式的，需按规定办理安全生产许可证，主要考虑是此两种形式需要重新组建机构、重新配备人员，通过办理安全生产许可证，确保达到安全生产相关要求。因为这两种形式都是新生事物，现行的《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》（以下简称《办法》）没有明确的办证流程规定，目前，我们正在组织同步修订《办法》，将针对这两种形式的安全生产许可证办证要求，在《办法》中予以具体明确。

问：2013年公布、2015年修正的《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》和《意见》规定不一致，在具体执行过程中，怎么把握？

答：这个问题在《意见》起草过程中也有很多反映，很有必要借此机会作一回应。《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》是基于当时允许非煤矿山外包的前提下，为规范非煤矿山外包工程安全管理出台的部门规章，其修订和废止需要很长的过程。2023年，两办《意见》对非煤矿山外包工程管理有了新的要求，明确非煤矿山只能采取自建本单位采掘（剥）施工队伍或整体托管两种形式，因此非煤矿山应严格按照两办《意见》的要求，在规定时限前依据《意见》所明确的方式，要么改为自建队伍、要么实行整体托管。

问：下步怎么抓好《意见》的贯彻落实？

答：一分部署，九分落实。好的政策关键在于执行到位，下一步，我们将重点压实三方面责任。一是企业主体责任。《意见》明确了实现自建队伍或整体托管的时间节点，特别是对自建队伍的四种形式和整体托管有具体要求，非煤矿山企业要严格落实主体责任，按照规定要求尽快明确采掘（剥）施工队伍组织方式，明确实施路径，倒排时间节点，实施挂图作战，落实推进措施，确保规定时限内完成自建队伍或者整体托管。二是属地监管责任。各级矿山安全监管部门要尽快全面摸清辖区外包工程管理现状，建立台账、动态跟踪，坚持执法和服务相结合，既要帮助解决非煤矿山整改过程中出现的困难和问题，又要高度警惕过渡期内、之前已签订外包管理协议的施工单位可能上演“最后的疯狂”。三是国家监察责任。国家矿山安全监察局各省级局要把规范非煤矿山采掘（剥）施工队伍作为监察督政的重点，对工作推进不力或进展缓慢的地区，依法向地方政府或有关部门提出加强和改善安全监管工作的意见建议。

总之，我们希望通过《意见》的实施，真正推动非煤矿山从“包出去”向“管起来”转变，从“有人干”向“专业干”转变，从“责任不清”向“各负其责”转变，以高水平安全服务保障非煤矿山行业高质量发展。

以下是意见全文

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国家矿山安全监察局关于规范金属非金属生产矿山采掘（剥）施工队伍的意见

国家矿山安全监察局关于规范

金属非金属生产矿山采掘（剥）施工队伍的意见

矿安〔2026〕78号

各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团矿山安全监管部门，国家矿山安全监察局各省级局，有关中央企业：

为贯彻落实《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步加强矿山安全生产工作的意见》关于“生产矿山建立本单位采掘（剥）施工队伍或者委托具备相应条件的企业整体管理”的规定，不断规范金属非金属生产矿山（以下简称非煤矿山）作业安全秩序，提升非煤矿山安全生产管理水平，有效防范和遏制生产安全事故发生，现提出以下意见。

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的二十大和二十届历次全会精神，坚持统筹发展和安全，规范非煤矿山采掘（剥）施工队伍，2027年5月1日前完成非煤地下生产矿山、2028年5月1日前完成非煤露天生产矿山自建队伍或者委托具备相应条件的企业整体管理（以下简称整体托管），推动非煤矿山安全管理水平大幅提升，从业人员素质显著提高，职工获得感、幸福感、安全感显著增强。

二、自建队伍形式和整体托管定义

（一）自建队伍形式。主要包括自招采掘（剥）施工人员，整建制接收采掘（剥）施工单位人员，与采掘（剥）施工单位共同组建控股的、具有法人资格的公司，使用同属一家上级公司的专业化施工队伍等情形。鼓励非煤矿山根据自身实际，选择上述方式逐步实现队伍自建。

（二）整体托管定义。整体托管是指具备相应条件的承托方，依据法律法规和委托管理合同，对委托方非煤矿山安全管理、技术管理、生产运行实施全面统一管理。

三、规范自建队伍

（三）自招采掘（剥）施工人员。非煤矿山可采取社会招聘、内部转岗等方式自行组建采掘（剥）施工队伍。鼓励非煤矿山变招工为招生，新招从业人员优先录用大中专学校、职业高中、技工学校相关专业毕业生。对新招从业人员，非煤矿山与新招从业人员依法签订劳动合同，组织集中安全教育培训，保证从业人员熟悉非煤矿山安全生产条件、风险灾害、避灾路线、自救互救等内容，从业人员须按国家有关规定，经安全生产教育和培训合格后方可上岗。

（四）整建制接收采掘（剥）施工单位人员。非煤矿山整建制接收采掘（剥）施工单位现有人员的，应直接与从业人员依法签订劳动合同，按规定为从业人员缴纳保险，将从业人员全面纳入本矿山生产调度、安全管理、技能培训与劳动管理体系。非煤矿山井下不得使用劳务派遣工。

（五）组建具有法人资格的公司。非煤矿山可与采掘（剥）施工单位（矿山工程施工总承包二级及以上资质企业）共同出资组建由非煤矿山控股的、具有法人资格的专业化公司，公司按照规定办理安全生产许可证，建立安全生产管理机构，配备“五职”矿长、“五科”专业技术人员，以及特种作业人员和技能熟练的员工队伍，建立健全全员安全生产责任制和安全生产制度，制定各岗位安全操作规程，全面负责非煤矿山安全技术管理、生产经营等工作。

（六）使用同属一家上级公司的专业化施工队伍。专业化施工队伍与所服务的非煤矿山同属一家上级公司管理的，上级公司统一负责非煤矿山和专业化施工队伍的安全管理，并承担相应责任，督促厘清非煤矿山和专业化施工队伍双方责任，健全完善非煤矿山安全生产管理制度、技术措施审批和考核奖惩等制度机制，并定期对非煤矿山开展监督检查，确保安全管理责任落到实处。

四、严格整体托管

（七）规范非煤矿山整体托管范围。整体托管应当以独立的生产系统为最小单元，范围包括非煤矿山所有生产系统和为生产直接服务的调度室、安全监控室、提升机房、通（压）风机房、填充站（场）、排土场、供配电场所、运输系统等设备设施的运行管理。委托方和承托方应当依据国家相关法律法规等有关规定签订合同。

（八）严格承托方准入条件。承托方应当具有法人资格，证照合法有效，未被纳入安全生产严重失信主体名单，原则上为大型非煤矿山企业或者具有矿山工程施工总承包一级及以上资质的企业。承托工程地质复杂、水文地质类型中等及以上、高寒、岩爆、热害等灾害严重非煤矿山的，承托方应当具有相应灾害治理的技术水平和安全管理经验。

（九）明确双方安全生产责任。委托方和承托方应当在合同中明确双方责任。委托方承担安全生产主体责任，保证安全投入所需的资金，与承托方进行技术交底，根据自身管理需要，配备有关监督管理人员，加强对承托方安全监督。承托方对施工现场的安全生产负总责，按规定建立安全生产管理机构，配备“五职”矿长、“五科”专业技术人员，以及特种作业人员和技能熟练的员工队伍，建立健全全员安全生产责任制和安全生产制度，制定各岗位安全操作规程。实施整体托管，按照规定办理安全生产许可证后，方可组织生产，不得将整体托管的非煤矿山进行分包、转包。承托方的上级企业，要对整体托管非煤矿山实施统一安全管理和监督。

五、强化组织实施

（十）压实非煤矿山主体责任。非煤矿山要按照规定要求尽快明确采掘（剥）施工队伍组织方式，明确实施路径，倒排时间节点，实施挂图作战，落实推进措施，确保规定时限内完成自建队伍或者整体托管。要加强整改过程中的安全管理，充分考虑过程中可能出现的人员供给不足、队伍磨合不力、舆情信访事件、工资总额受限、事故反弹回潮等问题，制定安全管理措施，积极拓宽招聘渠道，大力培育企业文化，科学排定生产计划，强化人员实操培训，主动回应社会关切，确保平稳有序过渡。

（十一）落实监管部门责任。各级非煤矿山安全监管部门要全面摸清辖区非煤矿山外包工程安全管理现状，掌握非煤矿山自建队伍或者整体托管的时间进度，坚持执法和服务相结合，帮助解决非煤矿山整改过程中出现的困难和问题，引导推动非煤矿山按时限完成自建队伍或者整体托管。要加大监管执法力度，严厉查处以包代管、包而不管和违法分包转包、挂靠施工资质、井下使用劳务派遣工等违法违规行为，对2027年5月1日后未完成的非煤地下生产矿山、2028年5月1日后未完成的非煤露天生产矿山，依法依规责令停产整顿。

（十二）强化国家安全监察。国家矿山安全监察局各省级局要把规范非煤矿山采掘（剥）施工队伍作为国家矿山安全监察督政的重点，督促协调有关部门为加快推动非煤矿山自建队伍或者整体托管提供政策性支持，落实属地监管责任。结合年度监察计划，组织实施非煤矿山安全生产抽查检查，对工作推动不力或者进展缓慢的，依法向有关地方政府或者有关部门提出加强和改善非煤矿山安全监管工作的意见建议。

本意见自印发之日起施行。

国家矿山安全监察局

2026年6月25日

来源：国家矿山安全监察局